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健全地方税体系:目标、条件、思路
发布日期:2021-06-09 01:00   来源:未知   阅读:

  香港118kj开奖直播直播,习总书记5月9日给《文史哲》编辑部全体编辑人员回信,对办好哲学社会科学期刊提出殷切期望。

  近日,本版编辑约请《文史哲》编辑部所在的山东大学党委副书记、校长樊丽明着眼“十四五”时期的税收工作,撰写《健全地方税体系:目标、条件、思路》一文。

  同时,围绕习总书记重要回信精神,请她谈谈感想与体会。她表示,习总书记重要回信为整个哲学社会科学未来如何发展指明了前进方向。哲学社会科学应进一步集中力量,研究中国的经验与问题,从历史与现实、理论与实践相结合的角度,深入阐释如何更好坚持中国道路、弘扬中国精神、凝聚中国力量。作为一名哲学社会科学工作者,应深入理解、大力弘扬中华文明,坚持守正创新、薪火相传,着力增强做中国人的骨气和底气,为增强文化自信作出贡献。

  地方税体系的重构路径应在国家治理框架范围内考虑,地方税体系与地方治理体系应相互支撑、相互协作、相辅相成。

  从党的十八大报告提出“构建地方税体系”,党的十八届三中全会提出“完善地方税体系”,党的十九大报告明确指出“深化税收制度改革,健全地方税体系”,再到十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)明确提出要完善现代税收制度,推进房地产税立法,健全地方税体系,逐步扩大地方税政管理权。

  这一系列要求意味着在完善现代税收制度的框架下,地方税体系的建设问题日趋迫切。健全地方税体系是深化财税管理体制改革的重要组成部分,是正确处理中央与地方财政关系的核心问题,也是新时代推进实现国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。基于此,有必要厘清地方税体系改革的目标、前提条件和主要思路,从而加快健全地方税体系。

  我国现行地方税体系于1994年分税制财政体制改革时建立。20多年来,随着税制改革的不断深化,分税制所形成的收入格局已发生很大变化,尤其是2016年全面实施营改增后,随着营业税的取消,地方税体系失去了主体税种。随后,我国通过调整增值税共享比例稳定了地方税收收入来源,但从地方财政收入结构看,仍然存在亟待解决的问题。

  一方面,中央对地方转移支付占比多年来一直保持约45%的比重,表现出地方对中央财政强大的依赖性。尽管通过中央转移支付为地方政府筹措资金有利于加强中央对社会资源的统筹配置、提高地方政府的遵从度,但也会抑制地方政府培育地方税源、发展地方经济的积极性,弱化对地方纳税主体的责任感,同时削弱了地方公共支出收益和作为成本的税收之间的联系,制约了政府行政效率的提高。

  另一方面,地方政府一般公共预算收入中的非税收入2010年~2020年间保持15%的平均增速,比税收收入平均增速高约5个百分点。税收收入是具有法定意义的,作为政府主要财源的同时约束着政府的行为,若政府过度重视非税收入,政府行为的法律约束松了,由此会产生“土地财政”、地方债务规模居高不下等问题。

  供给侧结构性改革的推进、经济社会的高质量发展以及人民生活品质的提高,都需要地方政府有强大稳定的财力支撑。健全地方税体系已成为现阶段的紧迫任务。地方税体系的重构路径应在国家治理框架范围内考虑,地方税体系与地方治理体系应相互支撑、相互协作、相辅相成。

  从改革目标看,应在保持中央和地方财力分配格局总体稳定的前提下,提高地方财力的自主性,调动地方组织收入的积极性,保障地方履行财政事权并承担相应的支出责任,提高地方政府基本公共服务供给的效率,实现区域间协调发展,同时体现推动经济转型升级与高质量发展的内涵要求。

  从地方税体系改革的前提条件看,健全地方税体系应以中央与地方财政事权、支出责任划分为依据,这关乎经济社会发展和公共产品的提供。

  《纲要》明确指出,“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权。”应尽快制定出台相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。首先,明晰中央财政与地方财政的事权,要正确处理好政府与市场的关系。也即,能够通过市场机制调节的事项,无论中央政府还是地方政府,都无须将其纳入事权范围。其次,要准确界定中央与地方财政各自的财政事权。主要领域的中央与地方财政事权和支出责任大体划分清楚后,以健全地方税体系形成地方财政收入主体,配套相应转移支付制度,有力促进中央与地方权责清晰、财力协调,推进基本公共服务均等化。

  地方税收收入的主要来源是地方经济,应在贯彻新发展理念的基础上,稳步推进地方税主体税种的选择。从短期看,对主体税种的选择不可刻意为之。受税源与征管条件的制约,呼声较高的房地产税担纲主体税种的阻力较大。因此现阶段,应在保持现有中央地方财力格局总体稳定的前提下,着重考虑流转税源和所得税源等共享税的主体地位。增值税、企业所得税、个人所得税是目前主要的共享税,应在统筹兼顾维护市场统一、促进区域协调发展、充分发挥地方政府积极性等因素的基础上,充分考虑经济结构优化升级和新业态、新模式发展的影响,科学确定其共享方式与比例。同时,“十四五”时期的消费税改革将会成为关注的重点,其征收环节后移并稳步下划地方,统筹立法推进税制改革将会进一步推动。

  也要看到,虽然短期内可以通过共享税收入临时性解决地方收入规模问题,从长远看,还需逐步培育具有稳定税源的地方主体税种,增强地方政府的收入预期和财力自主性,构建更为稳定的中央与地方收入分配格局。对于地方主体税种,现阶段并不应过多强调其收入规模和占比,而是需要考虑其收入的成长性。地方主体税种也不应局限于单个税种,可以基于我国国情,考虑逐步构建多税种的多重地方主体税种,从而更有利于调动地方的积极性来培育税源和组织收入。

  税收法定是党的十八届四中全会确定的税制改革目标之一。“十三五”时期我国现行18个税种实现税收法定的达11个,下一步将继续推进增值税、消费税、房地产税、土地增值税等税种的立法。从地方税来看,地方税种必须与地方经济发展水平及调控需求密切相关,其立法工作也要结合地方实际予以适当调节,因此,在推进税收法定的基础上适当给予地方政府税权十分重要。

  税权作为财权的重要组成部分,不仅深刻影响社会资源的整体配置、全国统一市场的形成与维护,还会关系到社会公平与经济效率的实现。

  从税收立法权看,在现阶段还不适宜下放,这与立法法的规定有所冲突。我国立法法第8条明确规定,税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。也即税收立法权尤其是税种的确立权只能由全国人大及其常务委员会执行。

  从税收管理权限看,《纲要》中明确提到“十四五”期间应逐步扩大地方税政管理权。我国地方治理结构有很大的异质性,地方经济发展水平与自然资源禀赋状况差别较大,应适当扩大地方的税收管理权限,使其享有一些税种的税目和税率调整权。目前我国现行税收法律、行政法规已授予地方政府一定的税收管理权限,包括税目和税率的调整权、税收优惠的选择权等。如在资源税全面改革中,并没有在全国范围统一规定对森林、草场、滩涂等资源征税,而是授权地方结合本地实际,根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收资源税的具体方案建议。

  结合国内全面落实税收法定原则的进程,扩大地方税权还需要坚持在中央统一立法和税种设立权或开征权的前提下,根据税种特点,通过立法授权,适当扩大地方税收管理权限,包括更大范围地在地方税种上对地方下放税目、税率调整和税收优惠选择等权限,从而保持地方税体系的差异性和灵活性,提升地方政府治理水平,增强其防范与应对财政风险的能力。

  为了强化非税收入征收的权威性与固定性,保障非税收入的合法地位,应加快非税收入的立法确定和授权,这也是强化非税收入管理的前提条件。通过立法,使非税收入的征收程序、标准以及资金使用管理都做到有法可依,提高非税收入管理制度的透明度。同时进一步理顺现行非税收入管理体制,在非税收入已全面纳入预算管理的基础上,将其项目、标准、程序等的设定与管理集中到财政部门,这样有利于地方政府对税收收入与非税收收入的统筹管理,增强地方政府的财政调控能力。

  应进一步清理规范收费项目,废止已经实现预期目标的收费和基金,对性质上属于税收的收费和基金实施费改税。但也要注意,清理收费并非不顾及政府提供公共服务的成本,而片面追求做“减法”,还应重视政府的公共产权和财产权,针对国有资本收益等国有资源(资产)有偿收入存在流失的问题,有必要在部分项目上加强管理做“加法”。

  非税收入的管理应在对中央与地方事权与支出责任合理划分的基础上,进一步明确中央与地方,以及省以下政府在税收和非税收入管理权限上的划分,在中央统一管理、严格监督的前提下,适当下放部分非税收入管理权限,构建起各级政府间权责清晰、财力协调的非税收入制度。

  数字经济的蓬勃发展使得传统的税务治理手段不再适应时代发展需求,运用现代数字技术手段实现数据管税是当前亟待建立的新型征管模式。

  应充分利用现代信息化手段,打通信息孤岛,实现万物互联,构建全覆盖、全过程、全方位的智慧税务征收系统,充分利用大数据、区块链、人工智能等手段,加强税源管理与税收风险管控,实现税务管理的数字化转型,全面提升税收征管效率。2016年10月,金税三期工程在全国上线、平稳运行。随后税务部门大力推进信息系统整合优化和升级,全面实施“互联网+税务”行动计划,建设全国规范统一的电子税务局,做到线上线下融合、前台后台贯通,使办税缴费更方便快捷,全面提升了税收治理的数字化水平。

  构建高效的地方税收征管模式,实现税收的科学治理还应完善护税协税机制,通过信息共享、管理互助、信用互认,加强税务部门与海关、工商、金融、住建、国土、公安、司法等部门的税收共治。

  (作者:樊丽明系山东大学党委副书记、校长,郭健系山东财经大学财政税务学院教授)